Η ασυλία του διπλωματικού σάκου



  Σε διπλωματικό επεισόδιο μεταξύ Ισραήλ και Λιβάνου έχει οδηγήσει η γκάφα των Κυπριακών Αερογραμμών να μεταφέρουν στη Βηρυτό αντί για το Τελ Αβίβ έναν διπλωματικό σάκο της ισραηλινής πρεσβείας στη Λευκωσία. Οι αρχές του Λιβάνου παρακρατούν το πακέτο με δικαιολογία υποψίες για μεταφορά εκρηκτικών (Διαβάστε εδώ το σχετικό άρθρο). Με αφορμή το γεγονός αυτό θα προβούμε ακολούθως σε μία ανάλυση του καθεστώτος που προβλέπει το διεθνές διπλωματικό και προξενικό δίκαιο για το αντικείμενο αυτό.

  Ο διπλωματικός σάκος είναι ένα μέσο μεταφοράς κυρίως της διπλωματικής αλληλογραφίας που διενεργούν οι κατά τόπους πρεσβείες και τα προξενεία με το Υπουργείο Εξωτερικών στην πατρίδα τους. Ωστόσο, οι διπλωματικές αποστολές συνηθίζουν να αποστέλλουν και να λαμβάνουν με αυτόν τον τρόπο, πέραν των απόρρητων εγγράφων, κάθε είδους αντικείμενο.

  Έτσι, ο διπλωματικός «σάκος» θα λέγαμε ότι είναι περισσότερο μια έννοια παρά αυτό που στην κυριολεξία δηλώνει ο όρος. Το σχήμα, το μέγεθος, το βάρος κ.τ.λ. δεν έχουν σημασία. Ως τέτοιος μπορεί να ονομαστεί ένας φάκελος, μια βαλίτσα (ο γαλλικός επίσημος όρος είναι «valise diplomatique»), ένα κιβώτιο, ακόμα κι ένα κοντέινερ. Το 1984, η Σοβιετική Ένωση είχε προσπαθήσει να περάσει στην Ελβετία ως «διπλωματικό σάκο» μια ολόκληρη νταλίκα. Οι Ελβετοί τελωνειακοί αρνήθηκαν να τη δεχτούν ως «διπλωματικό σάκο» κι έτσι οι Σοβιετικοί πέρασαν στη Δυτική Γερμανία ένα-ένα τα 207 κουτιά που μετέφεραν ως διπλωματικούς σάκους.

  Η απάντηση στο ερώτημα γιατί τα κράτη αρέσκονται να κάνουν χρήση της έννοιας του «διπλωματικού σάκου» είναι απλή. Διότι το αντικείμενο αυτό καλύπτεται από καθεστώς διπλωματικής ασυλίας. Πρακτικά, η ασυλία του διπλωματικού σάκου (και της συναφούς έννοιας του προξενικού σάκου) σημαίνει ότι οι κυβερνήσεις μπορούν να ανταλλάζουν με τις διπλωματικές τους αποστολές έγγραφα κι αντικείμενα, χωρίς το φόβο ότι το περιεχόμενο του μεταφορικού μέσου θα ελεγχθεί ή παρακρατηθεί.

  Η ασυλία του διπλωματικού σάκου αποτελεί επέκταση της διπλωματικής ασυλίας. Βασίζεται δε στην αρχή της αμοιβαιότητας. Τα κράτη παρέχουν το προνόμιο αυτό στις ξένες αποστολές ώστε να εξασφαλίσουν το ίδιο για τις δικές τους αποστολές.

  Το καθεστώς της ασυλίας του διπλωματικού σάκου, το οποίο υπάρχει εθιμικά τουλάχιστον από το 18ο αιώνα, κωδικοποιούν τα δύο θεμελιώδη κείμενα του διεθνούς διπλωματικού και προξενικού δικαίου. Πρόκειται για τη Σύμβαση της Βιέννης του 1961 για τις Διπλωματικές Σχέσεις (δείτε εδώ το κείμενο της Σύμβασης) και τη Σύμβαση της Βιέννης του 1963 για τις Προξενικές Σχέσεις (εδώ το κείμενο της Σύμβασης).

  Συγκεκριμένα, το άρθρο 27 της Σύμβασης του 1961 προβλέπει τα ακόλουθα (ανεπίσημη μετάφραση): «§1. Το κράτος υποδοχής θα επιτρέπει και προστατεύει την ελεύθερη επικοινωνία της [διπλωματικής] αποστολής για κάθε επίσημο σκοπό. Στην επικοινωνία της με την κυβέρνηση και τις άλλες αποστολές και προξενεία του κράτους αποστολής, όπου κι αν βρίσκονται, η αποστολή μπορεί να χρησιμοποιήσει κάθε κατάλληλο μέσο, συμπεριλαμβανομένου του διπλωματικού ταχυδρομείου […].§2. Η επίσημη αλληλογραφία της αποστολής είναι απαραβίαστη. Ως επίσημη αλληλογραφία νοείται κάθε αλληλογραφία που σχετίζεται με την αποστολή και τις λειτουργίες της».

«§3. Ο διπλωματικός σάκος δεν θα ανοίγεται ή παρακρατείται. §4. Τα πακέτα που αποτελούν το διπλωματικό σάκο πρέπει να φέρουν εμφανή εξωτερικά σημεία του χαρακτήρα τους και μπορούν να περιλαμβάνουν μόνο διπλωματικά έγγραφα ή αντικείμενα που προορίζονται για επίσημη χρήση».

«§7. Ένας διπλωματικός σάκος μπορεί να ανατεθεί στην ευθύνη του αρχηγού-πιλότου (captain) ενός εμπορικού αεροσκάφους, προγραμματισμένου να προσγειωθεί σε έναν εξουσιοδοτημένο λιμένα εισόδου. Θα του παρέχεται ένα επίσημο έγγραφο που θα δείχνει τον αριθμό των αποσκευών που συνιστούν το σάκο, αλλά δεν θα θεωρείται ως διπλωματικός ταχυδρόμος. Η αποστολή μπορεί να στείλει ένα από τα μέλη της να πάρει στην κατοχή του το διπλωματικό σάκο απευθείας κι ελεύθερα από τον πιλότο του αεροσκάφους».

  Παρόμοιο περιεχόμενο έχει το άρθρο 35 της Σύμβασης για τις Προξενικές Σχέσεις, υπό τον τίτλο «ελευθερία της επικοινωνίας». Στην πρώτη παράγραφο του άρθρου, στα κατάλληλα μέσα που κατονομάζει και η Σύμβαση του 1961, προστίθενται ρητά οι «διπλωματικοί και προξενικοί σάκοι». Η τέταρτη παράγραφος διαφοροποιείται κάπως με τη φράση « αποκλειστικά  για επίσημη χρήση».

  Η πιο σημαντική, ωστόσο, διαφορά ανάμεσα στα άρθρα των δύο Συμβάσεων εντοπίζεται την παράγραφο 3. Η Σύμβαση για τις Προξενικές Σχέσεις προβλέπει ότι «ο προξενικός σάκος ούτε θα ανοίγεται ούτε θα παρακρατείται. Παρόλα αυτά, εάν οι αρμόδιες αρχές του κράτους υποδοχής έχουν σοβαρούς λόγους να πιστεύουν ότι ο σάκος περιέχει κάτι άλλο από αλληλογραφία, έγγραφα ή αντικείμενα στα οποία αναφέρεται η παράγραφος 4 του παρόντος άρθρου, μπορούν να αιτηθούν όπως ο σάκος ανοιχθεί παρουσία αυτών από έναν εξουσιοδοτημένο αντιπρόσωπο του κράτους αποστολής. Εάν το αίτημά τους απορριφθεί από τις αρχές του κράτους αποστολής, ο σάκος θα επιστρέφεται στον τόπο προέλευσής του». Παρότι η Σύμβαση της Βιέννης για τις Διπλωματικές Σχέσεις δεν περιλαμβάνει αυτή τη διάταξη, κάποια κράτη φρόντισαν να την περιλάβουν σε επιφυλάξεις που διατύπωσαν ως προς το κείμενο της Σύμβασης αυτής.

  Πράγματι, είναι αλήθεια ότι κάποιες φορές τα κράτη καταχρώνται την έννοια του διπλωματικού σάκου για να μεταφέρουν αντικείμενα άσχετα με τις επίσημες λειτουργίες των διπλωματικών αποστολών. «Διπλωματικά κοντέινερ» μεταφέρουν από τα αγαπημένα αυτοκίνητα του διπλωματικού προσωπικού μέχρι ναρκωτικά, πολύτιμους λίθους, όπλα, ακόμα και ανθρώπους. Για παράδειγμα, το 1984 ένας πρώην υπουργός από τη Νιγηρία απήχθη στο Λονδίνο και τοποθετήθηκε σε ένα διπλωματικό σάκο με κατεύθυνση τη Νιγηρία. Σε ένα άλλο κιβώτιο θα ταξίδευαν οι απαγωγείς του. Ωστόσο, οι αγγλικές αρχές άνοιξαν τα κιβώτια αυτά με αιτιολογία την ελλιπή ένδειξη του χαρακτήρα των πακέτων ως διπλωματικών σάκων, την οποία προβλέπει η παράγραφος 4 του άρθρου 27 της Σύμβασης της Βιέννης. Η αιτιολογία της ασαφούς ένδειξης έχει χρησιμοποιηθεί κι άλλες φορές (βλ. π.χ. εδώ), όπως επίσης κι εκείνη ότι ο διπλωματικός σάκος άνοιξε από μόνος του.

  Η διεθνής κοινότητα αντιλήφθηκε πολύ γρήγορα ότι οι προβλέψεις των Συμβάσεων της Βιέννης για την ασυλία του διπλωματικού σάκου άλλοτε εφαρμόζονταν πολύ ελαστικά κι άλλοτε πολύ αυστηρά. Το 1976, η Γενική Συνέλευση των Ηνωμένων Εθνών κάλεσε με το ψήφισμα 31/76 (διαβάστε το εδώ) την Επιτροπή Διεθνούς Δικαίου να επεξεργαστεί ένα Πρωτόκολλο σχετικά με το καθεστώς του διπλωματικού σάκου και των διπλωματικών ταχυδρόμων. Η Επιτροπή ξεκίνησε από το επόμενο έτος να μελετά το θέμα και το 1989 κατέληξε σε ένα κείμενο με τον τίτλο «Προσχέδιο άρθρων σχετικά με το καθεστώς του διπλωματικού ταχυδρόμου και του διπλωματικού σάκου μη συνοδευόμενου από διπλωματικό ταχυδρόμο» (Διαβάστε εδώ το κείμενο του Προσχεδίου).

  Παρότι η Γενική Συνέλευση κάλεσε επανειλημμένα τα μέλη της να καταλήξουν σε μια συμφωνία με βάση το προσχέδιο της Επιτροπής Διεθνούς Δικαίου, καμία σοβαρή πρόοδος δεν σημειώθηκε, εξαιτίας κυρίως των διαφορετικών απόψεων αναφορικά με το απαραβίαστο του διπλωματικού σάκου. Έτσι, οι προβλέψεις του Προσχεδίου δεν δεσμεύουν τα κράτη. Μολαταύτα αξίζει να αναφερθούμε σε κάποιες από αυτές.

  Το Προσχέδιο άρθρων της Επιτροπής Διεθνούς Δικαίου δίνει στο άρθρο 3 παράγραφο 2 έναν μακροσκελή ορισμό της έννοιας του διπλωματικού σάκου (ανεπίσημη μετάφραση): «Ως διπλωματικός σάκος νοούνται τα πακέτα που περιέχουν επίσημη αλληλογραφία κι έγγραφα ή αντικείμενα που προορίζονται αποκλειστικά για επίσημη χρήση, είτε συνοδεύονται από διπλωματικό ταχυδρόμο είτε όχι, τα οποία χρησιμοποιούνται για τις επίσημες επικοινωνίες [ενός κράτους με τις αποστολές του, προξενικά πόστα ή αντιπροσωπείες, όπου κι αν βρίσκονται, καθώς κι αυτών των αποστολών προξενικών πόστων ή αντιπροσωπειών με το κράτος αποστολής ή μεταξύ τους (αρ.1)] και τα οποία φέρουν εμφανή εξωτερικά σημεία του χαρακτήρα του ως α. διπλωματικού σάκου υπό την έννοια της Σύμβασης της Βιέννης για τις Διπλωματικές Σχέσεις της 18ης Απριλίου 1961 β. προξενικού σάκου υπό την έννοια της Σύμβασης της Βιέννης για τις Προξενικές Σχέσεις της 24ης Απριλίου 1963 γ. σάκου μιας μόνιμης αποστολής, μόνιμης αποστολής παρατηρητών, αντιπροσωπείας ή αντιπροσωπείας παρατηρητών υπό την έννοια της Σύμβασης της Βιέννης για την αντιπροσώπευση των κρατών στις σχέσεις τους με Διεθνείς Οργανισμούς οικουμενικού χαρακτήρα της 14ης Μαρτίου 1975».

  Το άρθρο 4 του Προσχεδίου προβλέπει περαιτέρω ότι ο διπλωματικός σάκος απολαμβάνει από ένα κράτος διαμετακόμισης (transit state) την ίδια ασυλία και προστασία που δικαιούται στο κράτος υποδοχής. Ακόμα σημαντικότερο είναι το άρθρο 28 που καλύπτει το κενό των Συμβάσεων της Βιέννης αναφορικά με το αν είναι επιτρεπτός ο ηλεκτρονικός έλεγχος ενός διπλωματικού σάκου. Σύμφωνα με το άρθρο αυτό, «ο έλεγχος μέσω ηλεκτρονικών ή άλλων τεχνικών συσκευών» απαγορεύεται, εκτός κι αν υπάρχουν σοβαρές υποψίες ότι μεταφέρονται αντικείμενα ασύμβατα με τους όρους των Συνθηκών της Βιέννης, οπότε ο διπλωματικός σάκος είτε ανοίγεται παρουσία αντιπροσώπου του κράτους αποστολής είτε επιστρέφεται.

  Τέλος, τα άρθρα 30 και 31 του Προσχεδίου της Επιτροπής Διεθνούς Δικαίου θα μπορούσαν ίσως να έχουν εφαρμογή στο συμβάν που αναφέραμε στην εισαγωγή της παρούσας ανάλυσης. «Όπου για λόγους ανωτέρας βίας ή άλλων εξαιρετικών περιστάσεων ο διπλωματικός ταχυδρόμος ή ο καπετάνιος του πλοίου ή του αεροσκάφους στην εμπορική υπηρεσία του οποίου ανατέθηκε ο διπλωματικός σάκος δεν είναι πλέον σε θέση να διατηρήσει την κατοχή του σάκου, το κράτος υποδοχής ή το κράτος διαμετακόμισης θα ενημερώσει το κράτος αποστολής για την κατάσταση και θα λάβει τα κατάλληλα μέτρα ώστε να εξασφαλίσει την ακεραιότητα και την ασφάλεια του σάκου έως ότου οι αρχές του κράτους αποστολής ανακτήσουν την κατοχή του. Όπου για λόγους ανωτέρας βίας ή άλλων εξαιρετικών περιστάσεων […] ο ασυνόδευτος διπλωματικός σάκος βρεθεί στο έδαφος ενός κράτους που αρχικά δεν είχε προβλεφτεί ως διαμετακομιστικό, αυτό το κράτος, όταν λάβει γνώση του συμβάντος, θα παρέχει στον […] σάκο την προστασία που προβλέπει το παρόν άρθρο και, ειδικότερα, θα διευκολύνει τη γρήγορη κι ασφαλή αναχώρησή του από το έδαφός του» (άρθρο 30. Ανεπίσημη μετάφραση).

  Το άρθρο 31 ορίζει ότι ο διπλωματικός σάκος διατηρεί την ασυλία του ανεξάρτητα από το αν το κράτος στο οποίο βρίσκεται αναγνωρίζει το κράτος αποστολής ή από το αν διατηρεί διπλωματικές σχέσεις με αυτό. Σημειώνουμε ότι Λίβανος δεν αναγνωρίζει το Ισραήλ και μετά τη μεταξύ τους σύρραξη το 2006 δεν διατηρεί ούτε διπλωματικές σχέσεις με το γειτονικό του κράτος.

  Για την πληρότητα της ανάλυσης, θα πρέπει να διευκρινιστεί ότι το νομικό καθεστώς του διπλωματικού σάκου δεν συμπίπτει με εκείνο των προσωπικών αποσκευών των διπλωματικών υπαλλήλων και των μελών των οικογενειών τους. Το διεθνές διπλωματικό και προξενικό δίκαιο παρέχει μεν στα άτομα αυτά το δικαίωμα της παράκαμψης του τελωνειακού ελέγχου, αλλά αυτό κάμπτεται ευκολότερα απ’ ότι η ασυλία του διπλωματικού σάκου.

  Σύμφωνα με το άρθρο 36 της Σύμβασης του 1961, οι προσωπικές αποσκευές ενός διπλωματικού εκπροσώπου εξαιρούνται του ελέγχου, εκτός αν υπάρχουν σοβαρές υποψίες ότι περιέχουν αντικείμενα των οποίων η εισαγωγή κι εξαγωγή υπόκεινται σε νομικούς περιορισμούς και που δεν προορίζονται για την αποστολή του ή για την εγκατάστασή του και τον οικιακό του εξοπλισμό. Όμοιο περιεχόμενο έχει το άρθρο 50 της Σύμβασης του 1963 για τις Προξενικές Σχέσεις, το οποίο θέτει επιπλέον κι ένα ποσοτικό περιορισμό.